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            立法,如何深入影響學前教育?
            2018.04.19

            “我們正在調研,會同有關部門抓緊起草學前教育法,這個事我們要加快進度。”十三屆全國人大一次會議記者會上,教育部部長陳寶生就學前教育問題答記者問時說道。在今年全國兩會上,學前教育立法也是很多代表關心的話題。

            實際上,早在去年年底學前教育立法就已經進入了全國人大的立法視野。

            2017年12月27日,十二屆全國人大常委會第三十一次會議第四次全體會議上表決通過《全國人民代表大會教育科學文化衛生委員會關于第十二屆全國人民代表大會第五次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》,廣受關注的學前教育立法已列入十二屆全國人大常委會立法規劃或年度立法計劃。

            學前教育立法對老百姓關注的入園難、入園貴會帶來哪些實際影響?對學前教育事業將有什么切實改變?

            千呼萬喚,何時“始出來”?

            呼吁出臺一部專門針對學前教育的法律的聲音一直沒有停息。尤其是每年兩會期間,但凡涉及學前教育的話題往往成為媒體和自媒體上的“爆款”。

            全國人大教科文衛委員會教育室主任葉齊煉做了一個統計,2017年是十二屆全國人大最后一年,這一年關于學前教育方面的議案是33件,如果一個議案必須有30名代表才能提出做議案,那就是接近1000人次人大代表在幾次會議上,提出了學前教育的立案,所以可以看出,立法的重要性和全國人大代表的關注。

            “這個問題很重要。所以我年年都提。”江蘇省教育廳原廳長沈健說。從2010年起,連續四年會提交議案,建議制定學前教育法。并且,每年都會認真地對議案內容進行補充、修改。

            實際上,早在2000年,民進中央就提出要用立法保障學前教育發展的提案。

            據了解,目前我國專門規范學前教育的法規和規章僅有1986年出臺的《幼兒園管理條例》和1996年出臺的《幼兒園工作規程》。這些規定出臺時間較早。雖然2010年國務院頒布了《關于當前發展學前教育的若干意見》(俗稱學前教育“國十條”),但這些條例、規程和意見僅僅是一些行政規定,缺乏法律的權威性和約束力。

            在2011年2月的教育部新聞通氣會上,時任基礎教育二司副司長李天順表示,期待著學前教育立法的盡快出臺,“不要小看一部法的作用,最簡單的例子,你看看《義務教育法》出臺后,義務教育得到多么大的發展就可以知道”。2006年,《義務教育法》頒布以后,義務教育不僅在量上達到了基本全覆蓋,而且質上有了根本的提高,教學條件明顯改善。他期待著,學前教育也能因為一部法律得到質的提升。

            2010年出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》就提出,根據經濟社會發展和教育改革的需要,制定有關學前教育等法律。盡管如此,在當時大家的共識是,立法并不成熟。“現在學前教育的發展形勢下,立法時機已經日趨成熟了。”教育部政法司副司長王大泉說。

            “成熟”的標志,在王大泉看來,是各地出臺了二十多個地方性法規和規章,為規范學前教育和立法積累了經驗。

            據統計,截至目前,有法律效力的23部有關學前教育的法律法規中,地方的法律就有15部,其他的8部是地方政府的規章。

            2010年,合肥市被國務院批準為學前教育體制機制改革試點市。試點工作開展三年多來,合肥市在資源拓展、經費投入、教師隊伍建設、管理規范等方面先后出臺20份文件,全力推進學前教育體制機制改革,在有效緩解入園難、入園貴方面取得重要成果。

            盡管如此,這些法規或者規章層級只局限于當地,沒有辦法實現全國的普適性。同時這些規定比較零碎,缺乏系統性。

            這幾年一直呼吁學前教育立法的最高人民法院行政審判庭副庭長王敬波說:“學前教育事業是全國性的問題,靠地方立法很難解決,所以一定要從國家的層面進行統一的單獨立法,才能解決學前教育發展當中遇到的各種困境。”

            前不久由北京卓亞經濟社會發展研究中心聯合有關單位舉辦的“學前教育改革與發展論壇暨中國學前教育專題研討會”上,這一話題引發熱議。

            中國關心下一代工作委員會主任顧秀蓮表示,2015年全國人大常委會修改教育法,專門對學前教育作出了規定,明確國家制定學前教育的標準,加快普及學前教育構建覆蓋城鄉,特別是農村學前教育公共服務體系,要求各級人民政府應當采取措施為適齡兒童接受學前教育提供條件和支持。

            一部法能解決什么問題?

            湖北師范學院教育科學學院何浩等人2015年調研發現,在武陵山區某市的500多所幼兒園中,大、中、小班幼兒超過50人的分別為33%、24%、10%。中國教育科學研究院教授劉占蘭2015年的調研發現,有些貧困地區的班額甚至高達160多人。劉占蘭的調研還發現,有的縣幼兒園師幼比平均為1∶23.3,有的達到1∶36.1。

            最近幾年,世界學前教育組織中國委員會主席、北京市人大常委會副主任龐麗娟一直呼吁學前教育立法。針對學前教育法立法的必要性、可行性,和目前學前教育公共服務建設與改革發展中的主要問題、深層次難題,特別是關鍵性體制機制問題、改革探索、立法訴求與對策建議等,龐麗娟連續數年帶領中國教育政策研究院學前教育、基礎教育及其投入體制、管理體制、教師政策、辦學體制改革等相關研究團隊,深入山東、河北、甘肅、江西、浙江、山西、廣西、云南、新疆等地開展實地調研。

            龐麗娟說:“我們發現,資源不足,特別是普惠性資源嚴重不足是當前我國學前教育事業發展的突出的主要矛盾;同時,不少地方幼兒園運轉困難,因為缺乏經費;有園開不了,因為教師缺乏;也有一些教師的專業素質不高,教育質量不高。”

            她分析說,導致這些問題的原因主要在于尚未建立起適應我國國情、發展需要,特別是新形勢的學前教育管理體制、投入與運行保障機制、辦園體制,缺乏教師隊伍建設特別是身份地位與待遇保障政策;在一些地方政府職責落實不到位,或者說努力與認識不到位,對投入辦園、教師待遇與準入資質等有規不落實。更根本的原因,在于我國沒有學前教育法,沒有對上述這些學前教育改革發展中的深層次難題、關鍵性體制機制問題,做出明確規定。

            “從法律角度看,義務教育就是政府的責任。但是學前教育領域卻大不相同,這里面牽扯到政府、社會、市場多方面的關系。”王大泉認為,立法的首要問題,是明確管理責任。

            對此,王敬波表示贊同:“學前教育法要解決整個學前教育的管理體制問題。在這個體制下,各級政府的責任是什么,這個體制中還要解決的是政府、社會、市場三方如何協調推動的關系,任何一方單獨的力量都無法承擔這個責任。政府應當承擔主導型職責,也就是說這里面的政府責任不能轉嫁給市場,不能讓市場代替政府承擔這個責任。”

            現實中明確學前教育的管理責任更為緊迫。“隨著教育體制改革的不斷深入,學前教育舉辦主體不斷增多,管理難度加大;另一方面,各級學前教育行政管理力量卻在被削弱。”全國人大代表、湖北省人大常委會副主任、華中師范大學教育學院教授周洪宇說。

            根據周洪宇的調研,近年來,除北京、上海外,全國29個省(市、自治區)在精簡機構時陸續將幼教管理機構——學前教育處撤并,甚至沒有設專職的幼教干部,而是由基教處來兼管。基教處由于身兼數職,因而難以履行基本的管理職能。

            從全國情況看,在設有學前教育管理機構和管理人員的地區,管理部門也僅是對少數的公辦幼兒園進行管理,而占大多數的企事業單位辦園和民辦園尚未被納入教育行政部門的行政和業務的管理范圍之內,導致對這部分幼兒園的辦園規范和教育質量缺乏監管。不僅存在行政力量不足的問題,管理法律依據也不能滿足需要。

            周洪宇建議,鑒于我國學前教育的發展現狀和我國的現實國情,應確立“政府主導、社會廣泛參與,公共財政支撐、多渠道投入相結合,公辦民辦共同發展”的學前教育事業發展基本方針,建立公辦為主、公辦民辦共同發展的辦園體制。

            “學前教育發展乏力的一個重要的原因,就是管理底盤太低。”龐麗娟認為,在學前教育管理上,過去長期主要責任重心在鄉鎮,中長期規劃實施以來統籌管理的層級才明確到了縣一級,“但我們發現,縣一級的財力,全國參差不齊。像甘肅,86個縣有57個是國家級貧困縣,要保證投入的穩定性還是很困難的。”

            龐麗娟說,要實現到2020年基本普及學前教育的目標,必須明確建立省級統籌、以縣為主的管理體制,就是要明確由省級政府來統籌領導省域內學前教育發展與區域內均衡發展,同時保障財政的投入。“只有提高到省級統籌,省域內的財政投入才能相對均衡。”

            管理底盤抬升同時,在投入體制上依舊要有長效機制的支撐。“要保運轉,就要建立健全生均經費標準和生均財政撥款標準的體制,要建立相應的標準體系。具體規定多少比例用于學前,各地可以探索提供經驗。”龐麗娟說。

            吉林省就是進行探索的省份之一。吉林省學前教育條例是2014年9月通過,2014年12月開始實施的。其中規定縣級以上人民政府應當將學前教育經費納入財政預算,并且要保證財政性學前教育經費在同級財政性教育經費中所占比例不能低于3%。2014年以來,全省共投入34億元用于學前教育事業的發展。

            根據條例規定,縣級以上人民政府要將學前教育機構布局納入城鄉規劃,并預留建設用地。學前教育設施應與新建、改建、擴建的城鎮居民區同步規劃、同步建設、同步交付使用。城鄉中小學布局調整形成的富余教育資源優先用于發展學前教育。

            龐麗娟指出,非常有必要制定學前教育法,明確學前教育的性質、宗旨、目的,同時明確政府的責任,特別是管理體制、投入體制、辦園體制、教師隊伍建設、督導評估等。

            立法,讓學前教育回歸公益性

            2017年5月,隨著第三期學前教育行動計劃的的啟動,一條關于普惠性幼兒園的最終“紅線”也呼之欲出。

            教育部等四部門發布實施第三期學前教育行動計劃的意見中提出,到2020年,全國學前三年毛入園率要達到85%,普惠性幼兒園覆蓋率要達到80%左右,到2020年基本實現幼兒園教師全員持證上崗。

            未來將要占到幼兒園比重80%的普惠性幼兒園,在學前教育法中如何定義?這不僅是一個“名分”的問題,更關系到學前教育服務公共性和市場化的關系問題。

            “我們是不是可以用普惠性的學前教育的提法,替代普惠性幼兒園的說法。”在王大泉看來,與其把普惠性的標簽貼在幼兒園身上,不如貼在學前教育本身。“政府有義務給80%的適齡兒童提供普惠性的學前教育,實現的途徑可以多種形式,政府可以向幼兒園購買學額,這些幼兒園既可以是營利性的,也可以是非營利性的。只要通過這種方式,就實現了普惠性。”

            全國人大常委會法工委行政法室副主任黃薇解釋:“總的來說,學前教育事業本身是公益性的,允許一部分營利性學校參加這樣一個公益事業,非但不會影響整個教育事業的公益性,反而可以滿足廣大的學生家長對教育多樣化的需求。整個教育事業的公益性是不能否定的。對營利性民辦學校進行管理和引導,確保可以堅持公益性的辦學方向,堅持社會主義的辦學方向,不以營利為主要辦學目的。”

            對于民辦幼兒園,沈健建議,要鼓勵并規范其發展。應該在國家層面進一步明確普惠性民辦幼兒園的概念及其管理方式,在建設規劃、土地供應、稅費減免、申辦審批、資質認定、師資培訓、表彰獎勵等方面與公辦幼兒園享有同等權利;地方各級人民政府可以采取購買服務、獎勵補助、派遣公辦幼兒教師等方式,引導和支持民辦幼兒園提供普惠性保育教育服務。地方各級人民政府可以對普惠性民辦幼兒園的運行開支給予補貼,重點用于支付房屋租金、補充保教玩具、房屋維修改造等。

            在公辦和民辦之間,還有一類屬于社會辦幼兒園,在未來發展中,這類社會辦園需要明確的法律定位。“這其中包含為數眾多的部隊辦園、機關單位辦園、鄉鎮政府辦幼兒園。在統計口徑里,它既不是公辦園能得到政府相應的支持,也不是民辦園,又具有普惠性,定價不能太高,這部分園有很多都存在運轉困難。”王大泉說。

            2015年,國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》里已經明確要求,建立政府和國有企業合理分擔成本的機制,多渠道籌措資金,采取分離移交、重組改制、關閉撤銷等方式,剝離國有企業職工家屬區“三供一業”和所辦醫院、學校、社區等公共服務機構。

            在國企去社會化改革的背景下,這些為數眾多的企業辦園如何改造,依舊是需要破解的難題。

            在吉林省長春市,一汽集團的幼兒園剝離卻遭遇了尷尬處境。“一汽集團有八所幼兒園,兩千多名幼兒教師,這八所幼兒園在長春市也是很有影響的幼兒園,承擔了普惠性的功能,但是一次性給長春市,市財政壓力較大,難以接收,但如果交給民營企業,如何解決好國有資產流失的問題?”

            雖然頂上了普惠的光環,也拿到了相應的補貼,但是普惠性民辦園的日子并沒有好過到哪里,一些完全的普惠園運轉依舊舉步維艱。一個重要的原因是它們并沒有公辦園的教師經費,“即便辦下來,好的師資也留不下來,發展也缺少潛力”。

            “我們要從一所普惠性幼兒園挖一個老師非常容易。我們幼兒園老師的工資一年12萬到15萬元,但是普惠性幼兒園只有6萬到7萬元。”蘇州工業園區外國語學校校長潘鑫說。

            同樣的問題,蘇州市民辦教育學會的副會長、蘇州宇祺幼教集團董事長鄭偉也遇到過。他辦了11年幼兒園,所在的幼教集團旗下有十多所幼兒園,有8000多名學生,“我們普惠園的教師收入只有高端園的一半。同時,因為成本所限,普惠園每個班級孩子數量四五十人,這么多孩子擠在一間教室里,要實現課程的游戲化非常困難”。

            幼兒教師工資一直是個老大難問題。吉林省人大教科文衛委員會副主任委員孫忠民調研時發現,吉林省現有幼兒園在編教師近60%用的是小學編制,公辦園教師編制非常缺。許多教師因為沒有編制,工資剛過最低工資線,工作責任重,壓力大,就紛紛跳槽,幼兒教師流失嚴重。

            早在2013年,我國幼兒園教職工的配備有了“國家標準”。教育部發布的《幼兒園教職工配備標準(暫行)》要求,我國全日制幼兒園每班要配備2名專任教師、1名保育員(或配備3名專任教師),保教人員與幼兒比達到1∶7至1∶9。而現實中,政策的落地并不理想,私立幼兒園“一兩名老師管一大片”的現象依舊普遍。

            數據顯示,我國學前教育經費僅占到整體教育經費的1.3%,而世界平均水平為3.8%。與各地政府部門主管下的機關幼兒園不同,私立和民辦幼兒園教師的工資保障狀況堪憂。在一些貧困、偏遠地區,許多民辦幼兒園教師甚至沒有醫療保險和社會保險。這也出現了在某南方省會城市公辦與民辦幼兒園的月均收入差距達4000元的極端現象。

            龐麗娟建議,教師基本工資應該上升為省級乃至于中央統籌保障,普惠性質幼兒園教師應該跟公辦園同工同酬。“我們過去多年糾結于編制,實際上在努力增加編制的同時我們可以嘗試多條腿走路,待遇對崗不對人,只要是培訓合格、考核合格,做了幼兒教師就可以有同樣的工資待遇,同樣的社保和津補貼。這樣可以非常有利于我們擴大教師的數量和提升教師的待遇。”

            在王大泉看來,在學前教育立法中,需要對各級政府投入保障職責進行規定。“政府的公共財政投入可不可以采取更為靈活的措施,財政的錢到底是補在幼兒園上面,還是具體地提供給幼兒,可以根據情況來決定。”

            “不論‘公’‘私’出身,論質量。”對此,龐麗娟表示贊同,建議在投入上、在辦園體制上、教師政策上不唯公,而唯普惠性質量。只要收費較低的、辦園比較規范的、有較好質量的,政府都應該給予財政支持,當然必須要經過考核和評估,形式上以獎代補。


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